La France, État pionnier de l’organisation de la diplomatie moderne dans le monde
Les institutions diplomatiques du monde contemporain doivent beaucoup à la France
Par ARM
En cette période d’escalade de l’intolérance, notamment chez certains «musulmans», il serait hautement utile de savoir que la France a, depuis des siècles, déployé des efforts méritoires pour vivre en bonne entente avec l’Islam, et que c’est un consul de France qui, le premier, a fait une traduction du Coran en français. Évoquant les mésententes entre d’autres pays et l’Islam, un auteur note: «Cette hostilité s’accompagnait toutefois d’une curiosité croissante à l’égard de la religion musulmane: curiosité qu’entretenaient particulièrement les diplomates français, auprès des Turcs à cause des traités (les “Capitulationsˮ, c’est-à-dire “chapitresˮ ou “conventionsˮ) conclus par François Ier avec Soliman le Magnifique et constamment renouvelés depuis jusqu’en 1908. Richelieu et Colbert encouragèrent ces diplomates dans leurs recherches de renseignements, et c’est un consul de France au Caire qui publia, en 1647, la première traduction du Coran – en français – faite intégralement à partir du texte arabe, sans recourir aux traductions précédentes»: Georges PEYRONNET: L’Islam et la civilisation islamique. VIIème – XIIIème siècle, Armand Colin Editeur, Paris, 1992, p. 40.
Il serait également utile de savoir que la France, sans s’attribuer la paternité de la diplomatie, est à l’origine de sa modernisation.
Mais, disons, tout d’abord, un mot sur les origines de la diplomatie.
Le plus vieux document diplomatique dont on retrouve la trace est le Traité de Perle que son Pharaon, Ramsès II, et Hattusil II, roi des Hittites, ont conclu en 1278 ou 1280 avant Jésus-Christ. Mais, on attribue généralement la paternité de la diplomatie à la Grèce antique, où «commencent à se dessiner les rudiments d’une diplomatie»: Jacques CHAZELLE: La diplomatie, PUF, Collection «Que sais-je?» n°129, Paris, 1962, p. 12.
Pour sa part, le journaliste français Pascal Perri estime que la Perse (Iran) est le foyer d’origine de la diplomatie: «Les Perses, qui furent il y a longtemps les inventeurs de la diplomatie, sont rompus à l’art de la négociation»: Pascal PERRI: Comores. Les nouveaux mercenaires, L’Harmattan, Paris, 1994, pp. 97-98.
Ces précisions liminaires étant faites, maintenant, portons notre regard sur la contribution de la France dans la modernisation de la diplomatie.
Dès la seconde moitié du XVIème siècle, le roi de France était assisté de quatre secrétaires d’État. La répartition des prérogatives entre fonctionnaires était faite sur une base géographique: Normandie, Picardie, Angleterre, Écosse, Allemagne, Suisse, Provence, Italie, Levant, etc.
Plus intéressant encore, «sous le règne de Henri III, un règlement du 1er janvier 1589 avait publié un nouveau tableau des attributions et un seul secrétaire d’État (Louis de Revol) y était désigné pour s’occuper des affaires figurant sous les mentions: “Italie, Piedmont et Savoye, Espagne, Flandre, Franche-Comté, Levant, Pologne, Suède, Danemark, Angleterre, Ecosse, Suisseˮ; autrement dit l’ensemble des pays étrangers. Pendant deux ans, de 1624 à 1626, la notion de partage reprit ses droits à la faveur de l’affaiblissement de l’autorité royale. Mais, sous le règne de Louis XIII, le retour aux affaires de Richelieu, cardinal depuis le 5 septembre 1622, allait établir définitivement l’unité de la politique étrangère. Un seul secrétaire d’État “aurait tous les estrangersˮ selon l’expression du règlement du 11 mars 1626 qui institua le secrétariat d’État aux Affaires étrangères. Ce texte établissait que le roi avait jugé “à propos et très expédient pour le bien de ses affaires, que les provinces étrangères soient toutes entre les mains d’un seul de ses secrétaires d’Estatˮ»: Élisabeth ZOLLER: Droit des relations extérieures, PUF, Collection «Droit fondamental – Droit international et communautaire», Paris, 1992, p. 110.
C’est de façon progressive que le secrétariat d’État aux Affaires étrangères se spécialise, et regroupe tous les services liés à la diplomatie. Cela se poursuit sous la Révolution (1789), le Directoire (1795-1799) et l’Empire (du 13 mai 1804 au 22 juin 1815). La dynamique institutionnelle engagée permit d’attribuer au secrétaire d’État aux Affaires étrangères tous les pouvoirs liés aux relations entre la France et les autres pays, essentiellement d’Europe: «L’annexion de nouvelles zones au champ d’action diplomatique ne tarda pas à menacer un équilibre aussi rationnel. Révolutions d’Amérique latine, irruption du commerce occidental en Chine, ouverture du Japon aux contacts extérieurs, délabrement de l’Empire Ottoman, implantations européennes en Asie du Sud-est et en Afrique: autant d’intérêts neufs et d’exigences supplémentaires, imposant de réajuster l’appareil administratif, mais risquant d’en multiplier fâcheusement les rouages»: J. CHAZELLE: La diplomatie, op. cit., p. 61.
Plus intéressant encore, une partie des prérogatives attribuées au secrétariat d’État à la Marine fut rattachée au secrétariat d’État aux Affaires étrangères. Ce qui nous rappelle que dans ce qui était encore l’Empire Chérifien, le Maroc, le ministère de la Mer était chargé de la conduite des Affaires étrangères: «La notion d’affaires étrangères est liée à la mer par le fait qu’au-delà des frontières terrestres marocaines se trouvaient des pays musulmans unis par la notion théocratique de “Ummaˮ, qui rejette la conception occidentale de la nation en tant qu’unité territoriale délimitée; ce n’est qu’au-delà de la mer qu’apparaissait la nation étrangère parce que chrétienne»: Mohamed LAHBABI: Le gouvernement marocain à l’aube du XXème siècle, Les Éditions Techniques Nord-africaines, Rabat, 1958, p. 147.
En France, pour reprendre l’évolution institutionnelle en cours d’étude, les affaires consulaires avaient acquis une grande dimension sous Louis XV, et avaient, elles aussi, été rattachées au secrétariat d’État aux Affaires étrangères. C’est ainsi que l’article 14 du décret du 14 février 1793 dispose: «Le bureau des consulats fera partie des Affaires étrangères».
Évoquons aussi l’arrêté du 22 messidor an VII, qui exige que les États étrangers ne doivent être en contact qu’avec le ministère des Relations extérieures. Par un décret du 25 décembre 1810, Napoléon Bonaparte interdit aux ministres de recevoir «sous quelque prétexte que ce soit» des messages venant des autres pays, et les ministres devaient transmettre «dans les vingt-quatre heures [¼] toute lettre qu’ils recevraient traitant d’une affaire quelconque». Le ministre des Affaires étrangères était le seul habilité à donner «l’unique réponse» de la France aux États étrangers: É. ZOLLER: Droit des relations extérieures, op. cit., pp. 109-112.
La France réorganise les services du ministère des Affaires étrangères, en y incluant les Archives au début du XVIIIème siècle, le Chiffre en 1749, le Bureau des Fonds en 1755 – futur service comptable –, le bureau du Protocole en 1844, le bureau du Contentieux, et le bureau du Personnel en 1891.
Au XIXème siècle, de nombreuses rénovations sont faites. En 1907, le Quai d’Orsay fut organisé sur une base géographique: Europe, Levant, Asie et Amérique, avec deux bureaux détachés, pour le Maroc et la Tunisie.
Le langage diplomatique en vigueur dans tous les pays francophones du monde (et pas seulement) est français d’origine, certaines formules datant du Roi François Ier (1494-1547): Marc Hermanne ARABA: Précis de pratique et de correspondance diplomatiques et consulaires, Préface de Jacques Adande, Les Éditions L’Harmattan, Paris, 2020 (270 p.).
En 2025, la France a le réseau diplomatique et consulaire le plus étendu au monde, après celui de la République populaire de Chine et celui des États-Unis: 158 ambassades, 4 antennes diplomatiques, 72 consulats généraux ou consulats, 133 sections consulaires, et plus de 500 consulats honoraires.
Et si nous disions un mot sur l’Allemagne et la Grande-Bretagne?
Dans le cas de l’Allemagne, la création du ministère des Affaires étrangères a été longue, à partir de 1604. C’est en 1728 que le Roi Frédéric-Guillaume Ier (1688-1740, au pouvoir de 1721 à 1740) a mis en place «un organe spécial pour l’extérieur, le Kabinettsministerium ou Département des Affaires étrangères, qui constitue donc le premier office extérieur de la monarchie. Cet organe fut perfectionné et remanié à l’époque napoléonienne, par un décret en date du 27 octobre 1810, modifiant la constitution de tous les organes étatiques supérieurs, puis par un règlement de “l’année de tempêteˮ (Sturmjahr) du 13 juin 1848, ainsi que par un “ordre de Cabinetˮ du 19 septembre 1850; enfin, par un règlement d’affaires du 6 juin 1851 et un “ordre de Cabinetˮ du 24 septembre 1854. Le 17 juin 1868, le ministère prussien des Affaires étrangères fut transformé en un organe fédéral de la Confédération de l’Allemagne du Nord; et lors de l’entrée en vigueur de la Constitution bismarckienne, il fit l’objet du décret du 4 mai 1871 (loi d’État de la Confédération du 1er mars 1869), qui l’érigeait en ministère des Affaires étrangères de l’Empire allemand, soumis au chancelier du Reich, sous le titre: “Das Auswärtige Amtˮ (La “Willhelmstrasseˮ)»: Ernst WOLGAST: Le diplomate et ses fonctions. Déduits de la nature de l’organisation internationale publique du pouvoir externe de l’État, RCADI 1937, tome II, volume 60 de la collection, 2ème tirage, A. W. Sijthoff, Leyde, 1969, pp. 271-272.
RCADI: Recueil des Cours de l’Académie du Droit international.
Une particularité reste à noter: le ministère allemand des Affaires étrangères enregistra des évolutions et «demeura cependant en même temps prussien. Après le 1er avril 1890, une section coloniale lui fut adjointe, puis retirée lors de la création d’un Office colonial d’Empire, le 1er avril 1907»: E. WOLGAST: Le diplomate et ses fonctions. Déduits de la nature de l’organisation internationale publique du pouvoir externe de l’État, op. cit., p. 272.
Dans le cas du Royaume-Uni, «[…] ce ne fut qu’en 1782 que James Burke réorganisa l’administration royale en faisant du Southern Department le Home Office [ministère de l’Intérieur] et du Northern Department le Foreign Office [ministère des Affaires étrangères]. Encore ce dernier ne fonctionnera-t-il effectivement qu’à compter de son transfert à Downing Street, en 1790, occupant alors une douzaine de personnes»: Pierre-Michel EISEMMANN: La diplomatie, in Encylopaedia Universalis, corpus 7, Paris, édition de 1996, pp. 526-527.
Par ARM
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